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構建廣州公共財政的法律思考

作者:admin 更新時間:2019年03月18日 08:24:13

  公共財政是為市場提供“公共”服務并彌補市場失效的國家財政,它受“公共”的規范、決定和制約。[1]96自亞當?斯密在1776年發表的《國富論》中通過《論君王或國家的收入》專章論述將國家的財政收支限定在“抵御外敵入侵以保護社會,設立嚴正的司法機關以維護秩序,建設并維持公共機構及公共工程”[2]660三個方面以來,公共財政已成為踐行財政民主、優化資源配置、減少貪污腐敗的有效財政模式,被經濟發達國家廣泛采用。我國從上世紀90年代中期開始,將公共財政的制度框架引入政府財政改革的目標路徑之中。現階段,隨著我國政治、經濟體制改革的不斷深化,公共財政成為改革的重要內容并為之提供物質保障。公共財政制度的健全與完善,對實現民主法治、公平正義有著重要意義。


  一、廣州公共財政建設的現狀及面臨困難


  就廣州的地方財政而言,財政收入的規模和增長走在了全省、甚至全國前列,隨著廣州經濟走向全面、協調、可持續發展的新階段,地方財政體制正逐步向公共財政方向轉變,但公共財政建設還存在著公共性、透明度、有效性不足的問題。


  (一)廣州公共財政建設的現狀


  廣州市社會經濟的內在活力和發展速度令人矚目,各項經濟指標保持快速、平穩增長。2006年地區生產總值達到6068??41億元[3],2010年首次超過萬億元[4],2013年達到15420??14億元。[5]地方財政一般預算收入2006年達到427??08億元,2013年,達到1141??79億元。[5]與經濟發展相適應,用于教育、科技、文化、社會保障等民生和各項公共事業的支出也保持快速增長,并基本維持占市本級支出75%的比例,2010年為317??26億元[4],2013年達462??3億元。[5]


  與此同時,廣州公共財政改革也穩步推進并取得了顯著的成效:首先,實行部門預算改革,強化財政資金監管。2000年通過《廣州市市本級部門預算編制改革總體方案》,推進了“編制部門預算、建立綜合財政預算、推行零基預算、改革預算編制方法”四項預算改革措施;其次,規范非稅收收入。2006年頒布《廣州市非稅收入管理辦法》,按照“收繳分離和收支兩條線”的管理模式,對非稅收入的“征收管理、資金管理、支出管理、票據管理”環節做了較為全面的規范;最后,建立績效評價機制。2008年制定了《廣州市財政支出項目績效評價試行辦法》,建立項目用款單位自評與財政部門評價的考評機制,“對績效優良的項目類別給予鼓勵和支持,優先安排預算,反之則減少或不再安排”。


  (二)廣州實施公共財政面臨的困難


  廣州公共財政改革有力推進,對經濟發展、財政收入快速增長起到了推動與保障作用,但財政管理仍存在“越位”、“缺位”的現象,造成收入分配不公、公共資源浪費等問題。現階段,實施公共財政面臨的困難主要有以下方面:


  1.公共財政的公共性不足


  公共性是公共財政最本質的特征。財政管理體制的構建和改革、財政收支總量和結構的確定以及財政管理過程的實施,都必須服從于財政滿足公共需要的目的。[6]414廣州公共財政的公共性不足,集中體現在:政府提供的公共產品的范圍沒有充分滿足社會公共需要,并且公共產品的價格也倍受質疑。廣州市屬全資國有企業廣州市水務投資集團有限公司“至2010年12月底為推進西江引水工程、污水治理工程、河涌綜合整治等工程項目建設融資220億元”[7],2012年“水投集團”屬下市自來水公司公布“由于前期的治理工作每年需要償還大額的利息,為彌補虧損需要向市民提升水價”[8],問題在于市民對于企業的經營決策沒有參與也并不知情,卻要市民承受經營后果并支付更高的公共產品價格,損害了公共財政公共性的本質特征。


  2.公共財政的透明度不足


  財政透明度不足,導致財政資金被截留、挪用、貪污的事件時有發生,損害了政府的公信力,影響了民主法治、公平正義的實現。市審計局出具的《關于廣州市2011年度市本級預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告》指出:“經過對市教育局、科技和信息化局、交委等8個部門的審計發現,有5個部門未嚴格執行收支兩條線管理規定,涉及金額899??1萬元,有3個部門存在虛列支出、擴大支出范圍等問題,涉及金額144??9萬元。”[9]


  3.公共財政的有效性不足


  廣州市多年來用于民生和各項公共事業的支出金額不斷增長,支出比例基本都維持了占市一級支出75%較高的水平,但是對于資金的使用情況以及公共事業項目的推進情況是否達成了預定的目標和成效,缺乏有效的考核與監督。有效性不足導致“社會建設相對滯后,社會服務管理還不適應社會結構的深刻變化;關系到居民的切身利益的住房、教育、醫療、社會保障等問題與市民要求仍然有一定距離;城鄉基本公共服務均等化還存在較大差距。[10]16


  二、廣州公共財政立法的缺陷


  廣州公共財政存在公共性、透明度、有效性不足問題的根本原因在于廣州公共財政法律制度上還存在一定的缺陷,缺乏有針對性、可操性的實施細則,政府部門的財政行為缺乏健全的法律規范予以規制。總體而言,廣州公共財政立法的缺陷包括以下幾個方面:


  (一)未充分體現財政法定原則


  財政法定原則,是法治精神在財政領域的體現,它要求一切財政活動,包括財政立法活動和財政執法活動、財政收入與支出等,都要依法進行。[11]34目前我國除企業所得稅、個人所得稅等個別稅種經過全國人大或其常務委員會立法之外,絕大部分以行政法規、部門規章等法律規范為主,稅收法定原則體現不充分。盡管廣州沒有稅收立法權,但有權設立收費項目。目前的現狀是收費項目及標準往往通過地方政府規章的形式或者通過財政局、物價局核準等方式設定,大多沒有經過人大會議的審議。鑒于廣州市非稅收收入金額不斷增加,所占財政收入比重也越來越大,在財政收入方面確立財政法定原則已成為亟待解決的問題。除了財政收入方面,在財政支出體制方面也存在“越位”、“缺位”的問題,財政資金支出范圍及標準沒有規范、明確的依據,支出決策也沒有很好地體現市民的意志。


  (二)缺乏完備的預算管理實施細則


  我國《預算法》尚欠完備,其修訂也歷經數年、幾度擱淺,《廣東省預算審批監督條例》、《廣州市人民代表大會審查批準監督預算辦法》等地方法規也未能起到很好的作用。主要存在以下幾個問題:首先,預算編制缺乏細致的規范。廣州的預算科目一般只列到款,有的僅列到類,人大審議時難以全面了解資金使用用途,也無法對資金使用效益進行考核監督;其次,人大會期與預算執行期間存在沖突。廣州市人大會議一般在每年2月召開,在此之前的財政預算實質是在未經審批的情況下實施,其合法性存在問題;再次,未明確預算否決的法律后果。《預算法》僅規定了預算的審議,但如果預算未能通過如何保障政府財政正常運行欠缺規范;最后,預算法律責任不完善。《預算法》73-75條規定“未經依法批準擅自變更預算,擅自動用國庫庫款,隱瞞預算收入”等三種預算違法情形,但未明確責任主體,責任種類也僅有行政處分一種,廣州市對此也缺乏細化的規定。


  (三)沒有財政公開的具體規定


  廣州市財政局于2009年在政府網站上公開了114個市級部門的預算,當時獲得了社會的廣泛的認同。而國家財政部在2010年3月1日頒布了《關于進一步做好預算信息公開工作指導意見》,但對信息公開的要求遠沒有達到2009年廣州所公開的程度。如果僅僅以財政部“指導意見”作為公開要求,會造成財政公開改革步伐的停滯。因此,對于上位法的效力與適用等法律方法問題的認識成為如何深化財政公開改革推進的關鍵,從現狀來看,廣州2010年之后的預算公開直接執行了該“指導意見”,而未制定細化規定。


  (四)財政績效評估及財政監督法規欠缺操作性


  有效性是公共財政改革的根本目標。政府要實現有效的參與社會收入分配并向市民提供公共產品,市民要有效履行繳納稅收的義務并享受政府提供的公共產品,必須充分發揮績效評估機制與監督問責機制的作用。廣州分別于2002年和2008年頒布實施了《市財政局行政執法責任制試行辦法》、《市政府部門財政支出績效評價辦法》,加強了監督與績效評估,但仍存在監督、考評主體不清晰,績效目標設置不明確,監督、績效評估程序可操性不強,問責機制欠缺等問題。最突出的問題是上述文件在性質上屬于行政機關內部管理程序,并非國家權力機關對政府的考核與監督,是公共產品提供的實效性不足的重要原因。


  (五)公益性國有企業管理的專門立法缺失


  隨著《公司法》、《企業國有資產法》、《國有企業監督管理暫行條例》等一系列法律法規的出臺,我國國有企業管理已經逐步規范化,但是對于向市民提供公共產品以滿足公共需求的公益性國有企業,就其設立目的、經營范圍、是否公開預算等方面缺乏分類管理。就廣州市而言,實際面臨的情況是,承擔著公共服務職能的“水投集團”和“城投集團”等公益性國有企業,其經營的范圍、經營預算、經營方式、重大融資等重大信息完全由企業自身決定,這些企業是市場的唯一供應商,且處于絕對壟斷地位,其經營后果直接影響公共產品的價格。


  三、國外公共財政立法經驗


  市場經濟發達國家公共財政的基本框架已經建立,形成了以憲法、稅收基本法等憲法性規范為基礎,財政收支法律為主體的較為完備的公共財政法律體系,將政府的財政行為納入法律規范之下,以保障公民基本權利。他們對于公共財政的立法經驗值得我們研究和借鑒。


  (一)確立財政法定原則


  經濟發達國家大多都在憲法上確立財政法定的原則,通過立法嚴格規范政府財政行為。美國《憲法》第1條第7款1項規定:“征稅法案應由眾議院提出,但參議院可以以處理其他法案的方式提出或批準修正案”,第1條第9款7項規定:“非經法律允許,不得從國庫提取任何款項”,通過確立財政法定原則,以憲法的形式授予議會財政收支的決定權;德國《德意志聯邦共和國基本法》第一章“基本權利”第14條第2項的規定:“財產權負有社會義務,即其使用應有利于公眾”,以此明確財政收入的使用目的。除了稅收之外,各國對政府收費及標準也往往按照財政法定要求予以立法:韓國地方收費項目由地方議會批準,采取聽證程序向公眾征求意見,對于收費標準往往采用低于平均成本的收費標準。


  (二)完備的財政預算管理體系


  預算是財政法律體制的重要環節,經濟發達國家都非常重視預算立法,嚴格規范預算編制、預算審批、預算責任等預算行為。首先,嚴格的預算編制要求。日本立法要求政府所有的財政行為必須制定財政預算,通過一般賬戶、特殊賬戶和政府關聯三種預算類型保障議會對預算全面、細致的了解;其次,合理的預算編制日程。為確保議會充足的審議時間,美國的聯邦預算一般在新的財政年度(N年)開始前的18個月啟動,在N-2年的3月由管理與預算辦公室(OMB)向聯邦政府各部門發出預算通知,N-1年2月總統向國會提交預算草案,N-1年4月國會兩院通過共同決議,N-1年6月國會兩院通過預算撥款法案,N-1年10月下一年度(N年)財政預算正式實施;最后,明確預算被否決的法律后果。《聯邦德國基本法》第111條規定德國國會對預算具有否決權,同時也規定在預算法案未獲通過的情況下政府可以就“政府運行、償付債務以及上一年度的公共開支方面”項目進行開支,以確保政府能夠繼續順利運行。


  (三)明確、清晰的財政公開制度


  財政的透明度是衡量公共財政制度發展水平的關鍵指標,提升透明度是增強財政公共性的重要手段,是開展財政監督的前提。關于預算的公開和財政的透明度問題,國際貨幣基金組織(IMF)理事會頒布了《財政透明度良好做法守則》,對“預算編制、執行和報告的公開,財政透明度真實性保證”等事項作了指引。美國政府的財政預算報告采用的是IMF的標準對公布涉及財政支出的重大項目,并對項目進行評估。除了制定財政預算之外,英國政府還會提供預算前報告,記載了財政收入和支出的各項數據,使公眾能夠全面了解并進行廣泛的監督。


  (四)有效的績效預算及財政監督法律制度


  績效預算的特點是將預算的撥付與政府的工作績效有機結合,以確保財政支出取得實效。澳大利亞是較早開展績效預算的國家之一,其主要在過往年度的財政預算進行分析總結,并對預算實施效果進行評估的基礎上,結合市民對政府提供公共產品的需求,制定下一年度的基本預算,政府各部門根據總體行政目標分解制定自身的工作計劃,通過實施工作計劃與預算計劃,在財政年度結束時由議會組織的專業委員會對政府工作及財政支出績效機型考核評價。財政監督也是保障財政有效性的重要手段,經濟發達國家較有代表性財政監督模式有三種:英國是立法型財政監督模式,財政監督機構主要是主計審計長、國家審計署和公共帳目委員會,監督機構主要由議員組成并向議會負責;法國是司法性財政監督模式,審計法院由法官組成并承擔財政監督工作;日本是獨立型財政監督模式,會計檢察院即不隸屬國會,也不隸屬政府,依照法律規定獨立行使財政監督權。


  (五)健全的公益性國有企業監管法律制度


  經濟發達國家對于公益性國企一般都有明確的法律進行規范,其經營目的大多不是追求收益最大化而是向市民提供公共產品。他們對關于公益性國有企業的管理主要有以下幾個方面的特點:首先,嚴格的行業準入。美國成立新的國有公共服務項目公司必須由國會通過一個相應的法案,即每一個公共公司的設立、職能、運行等由一個“單行法律”予以規范;其次,明確的公共服務范圍。歐洲的國有企業只能在不能夠依靠自由競爭實現社會福利最大化的領域才能設立,除此之外應交給市場競爭去解決;最后,透明的財務公開。英國立法要求公益性國有企業的財務數據必須向社會公眾公開,使公眾能夠獲悉其成本、利潤等經營狀況。


  四、廣州公共財政立法的創新


  財政民主,是民主法治的重要內容,也是實現民主法治的主要途徑。不僅體現的是憲政主義與法治主義精神,更體現了政治民主和經濟民主的統一。[12]73財政民主就是要求將政府的財政行為納入法治的范疇,通過民主決策與監督,規制政府財政收入、支出、預算等財政運行全過程。為加快廣州“新型城市化建設”目標的實現,有必要借鑒國外先進立法經驗,構建一種既符合國際慣例,又具有中國特色、廣州地方特色的新型法治模式。


  (一)明確財政法定原則


  公共性是公共財政制度最重要的特征,也是公共財政區別于其他類型財政模式的最顯著之處。要保證公眾對政府財政行為的參與,使政府財政行為緊緊圍繞滿足社會公共的需要,只有堅持財政法定原則。


  1.明確財政收入法定原則


  財政收入法定原則要求財政收入的全過程都應要納入法律框架之下,既要規制行政機關的財政行為不得“越位”,也要督促立法機關依法行使職權不得“缺位”,財政立法應“從對行政權的限制,發展為對立法權的限制,直至以保護納稅人權利為中心”。[13]195第一,財政收入應全部納入預算管理。無論稅收還是行政收費都是財政收入的組成部分,取消預算外資金、將全部收入納入預算管理是預算合法化的首要問題,是增加預算透明度的關鍵,也是加強財政監督的必經程序;第二,提升收費項目的立法層級。收費項目的設立首要應通過人大立法,在人大立法效率未及等情況下需要通過立法授權行政機關的,應“在該法律中確定授權之內容、目的及范圍,在法規性命令中應標明其指定的法律依據”,“以避免立法機關之立法權旁落于行政機關”;[14]40第三,采取低于平均成本原則。政府收取稅費并向市民提供公共產品,法律性質屬于國民收入的二次分配,需要更加注重公平,要關注社會收入分配的不平衡以及居民的最低消費水平,在此意義上,低于平均成本的原則是最為合理的公共產品價格標準。


  2.明確財政支出法定原則


  公共支出的法定化,重在確定公共支出的范圍。在社會主義市場經濟條件下,財政應以滿足社會公共需要為標準參與社會資源的配置,公共支出范圍必須以社會公共需要為標準來界定和規范。[15]68對于社會公共需要,總的原則是市場可以很好地解決的領域交給市場去解決,政府僅承擔非市場領域的支出。具體而言在以下幾個方面:第一,市場完全失靈的領域(如社會治安、行政管理、國防等),市場主體不愿進入或者法律禁止進入,必須由財政支出來承擔;第二,市場能夠解決又無法很好地解決的領域(如自來水供應、城市清潔等),市場主體雖可以進入,但由于資本的逐利本性會令服務質量難以保證或者服務費用難以降低,這些領域不適宜僅依靠市場的力量解決,可由財政來支出;第三,市場能夠解決但無法及時解決的領域(如高新技術研發),僅依靠市場的力量不利于實現快速突破,也可由財政支出承擔。


  (二)制定預算管理實施細則


  公共財政應當體現以保障人權為宗旨,以充分實現財政民主為核心,以財政法治為保障。公共財政是建立在現代政府預算基礎之上的財政制度,預算制度是關于民眾贊同和監督國家財政活動的法律規范。[16]1預算是實現公共財政的程序路徑,是實現民主決策與監督的必要措施。目前,國家的預算法律制度尚未形成完善體系,廣東省、廣州市的地方法規也未能很好地起到全面補充作用。廣州市可梳理我國現行預算立法,在不與上位法違背的基礎上,細化預算實施細則以形成具有廣州特色的預算法律體系:首先,提高預算編制要求、細化預算科目、充實預算內容,使人大能夠全面完整審議;其次,解決預算與人大會期的問題。借鑒美國的預算審議模式,當年(N年)的預算在N-2年起動編制程序,在N-1年度內獲得人大的批準之后再實施;再次,補充預算未通過的法律后果。借鑒德國的立法模式,規定在預算未獲通過的情況下,規定在政府運行、償付債務以及上一年度的公共開支方面能夠繼續使用財政資金,保障政府運營不至癱瘓;最后,完善預算法律責任。針對預算責任主體不夠明確,責任種類過于簡單的問題,廣州市可以立法明確預算法律責任承擔主體為人大及其常務委員會、項目用款單位、財政部門、審計部門負責人及相關責任人等。由于預算行為作為一種典型的經濟法行為,其專業性和綜合性決定了需要對其進行各種法律調整手段有機結合的綜合調整,包括民事的、行政的、刑事的、程序的、褒獎的、社會性的等等各種手段[17]98,因此相應的預算責任也應包括行政、刑事、經濟等責任形式。


  (三)健全財政公開法律制度


  財政公開的核心是預算信息公開。預算信息全面、準確、及時的批露,不僅是人大代表對政府預算實現有效審議的關鍵,也是社會公眾參與預算審議的前提。[18]78財政部《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》僅是財政公開的基本要求,但整體來講,公開的程度與公共財政公共性的要求還相去甚遠。從立法法的規定來看,廣州2009年進行的預算公開改革嘗試是對“指導意見”的細化,實質上并未違反上位法的規定,深化財政公開信息改革并無法律障礙,不應半途而廢。改革的方向可以參照國際貨幣基金組織(IMF)理事會頒布的《財政透明度良好做法守則》,對預算編制、執行和報告的公開、財政透明度真實性保證的指引制定更加細化的財政公開細則,使市民能夠及時獲取完全、詳細的財政信息,以保障公眾對財政的知情權和監督權。另外,根據國務院2007年頒布了《政府信息公開條例》將預、決算等財政信息列入信息公開范圍,該條例還在第29條提出要求完善政府信息公開的考核、評議以及責任追究制度。但在實際執行層面這些規定由于沒有實操細則被虛置,廣州可通過立法細化公開考核及責任追究制度以鞏固財政信息透明度改革的成果,強化財政公開的執行力度。


  (四)完善績效預算、財政監督法律體系


  公共財政改革的根本目標是進一步理順地方政府與納稅人的關系,使政府的征稅、用稅始終圍繞著如何依法向納稅人提供優質高效的公共物品和公共服務展開。要確保財政公共性的本質,績效預算、財政監督制度是兩種有效手段。廣州的績效考核程序過于簡單,最關鍵的是考核只是行政機關內部的管理方式,主體并非權力機關。廣州可借鑒澳大利亞的模式建立績效預算制度:首先,政府各部門制定年度工作目標和計劃,實現目標的具體措施和方法以及所需的資源,并在此基礎上提出預算;其次,由政府部門按照工作計劃及預算,自主、靈活的執行預算;最后,在執行部門實施工作計劃、使用預算之后,由人大內設機構(必要時可以聘請專業的會計機構)對績效目標是否達成、預算是否正確使用進行考核評價,保障財政支出的實際效果。


  強化公共財政監督制度,確保公共財政資金安全運行、規范管理和有效使用,對于推進民主政治、依法治國、保證國家宏觀調控政策目標有效實現和從源頭上防治腐敗都具有重要的理論和現實意義。[19]59做好財政監督重點需要改善以下幾個方面:首先,設立權責分明、職責清晰的財政監督主體。目前廣州財政的監督仍然是以行政機關內部監督為主,人大并沒有起到最高監督機關的作用,對此可以借鑒英國立法型的財政監督模式,構建以權力機關監督為主體,行政機關內部監督、社會監督廣泛參與的監督模式;其次,完善財政監督程序。人大財政監督應通過完善財政預算的審議程序來進行,行政機關內部的監督應著重建立相互制約機制,使預算管理部門、執行部門、監督部門各盡其職,社會監督應注重細化《政府信息公開法》、《廣州市政府信息公開規定》的內容,使之更具操作性;最后,完善財政監督問責機制。目前我國還沒有明確的財政監督問責法律規范,導致財政監督形同虛設,完善財政監督問責機制是落實財政監督、確保財政支出效果的重要措施。


  (五)建立公益性國有企業分類管理制度


  按照公共財政公共性的要求,承擔著提供公共產品和向市民收取服務費用職能的公益性國有企業的管理應體現財政民主原則。針對“城投集團”、“水投集團”等國企所引發的問題,廣州有必要對市屬國有企業制定相應的管理規范:首先,對國有企業進行分類管理。將國有企業劃分為公益性(如城市供水、市政維護等)和其他競爭性企業(如汽車、房地產等),針對不同類型的企業采取不同的管理方式。對于公益性國有企業,其基本預算、決算向社會或人大公布,其性質應設定為非營利性;其次,對公益性國有企業進行立法管理。可借鑒美國立法授權的管理模式,在設立公益性國有企業前通過立法程序規定其經營范圍,明確公司的獨立法人地位以及公司與政府之間的關系,國有資產管理機構應給該國有企業設定明確的、可考核的財務目標,使公益性國企職能回歸到公益的地位;最后,建立經營業績定期報告、審計制度,使企業的經營情況讓市民知悉,充分接受市民的監督,從而在制定收費標準的時候方能得到市民的理解和信任。

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